作者：张丽娟 王金霞 孙天合
日益严峻的缺水问题已成为中国农业生产和粮食安全面临的一项重大挑战。中国是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，超过70%的粮食生产依赖灌溉。联合国粮食及农业组织（FAO）最新发布的《2020粮食及农业状况》报告显示，过去20年间，由于人口增长、收入增加、城市化、气候变化等原因，世界人均年淡水可供量减少了20%以上，中国超过60%的灌溉农田面临较大或极大的水资源压力。
我国经济社会进入新发展阶段后，要追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续和更为安全的发展，就必须更有效地解决灌溉农业可持续发展面临的水资源约束问题。过去4 0 多年来， 政府部门不断努力探索更有效的灌溉管理策略以应对水短缺，尤其越来越重视激发农民参与灌溉管理的积极性，让农民发挥灌溉管理的主体地位。近五年中央一号文件也多次强调要加强农民的主体地位，并将其作为农村一切工作的出发点和落脚点。如何充分发挥灌溉管理中农民的主体地位， 也直接影响着能否有效落实灌溉管理的相关政策和措施，从而通过改变农民的用水行为实现高效节约用水。然而，农民在灌溉管理中充分发挥主体作用仍面临诸多挑战，需积极应对。
农民参与灌溉管理已取得积极进展
随着经济体制改革的深入， 中国的地表水和地下水灌溉系统在管理体制上都经历了从集体管理向个人或农民组织管理的历史性转变，农民在灌溉管理中的主体地位日益显现。
（一）在地下水灌溉管理中， 农民逐渐成为灌溉服务的市场主体
中国农村实行家庭承包经营责任制后，小型农田水利工程产权模糊、集体投资不足和管理不力的问题十分突出，灌溉管理体制改革势在必行。2 0 世纪8 0 年代以来，政府开始推进小型农田水利工程改革，鼓励通过拍卖、租赁、承包、股份合作等多种方式建设和管理小型农田水利工程。改革的进程促进了灌溉机井的产权制度从集体产权向非集体产权演变，土地规模较大或有经济能力的单个农户开始自己投资打井，土地规模较小或经济能力不足的多数农户也合伙投资打井， 农民不仅成了灌溉机井的主要投资者， 而且是灌溉机井的直接管理者，在灌溉机井管理中的主体地位逐步显现。
不过， 灌溉机井毕竟属于资产专用性较高的投资， 闲置率偏高， 投资风险大， 容易产生沉没成本， 对于许多小农户而言并不是最优选择， 他们更倾向于利用外部资源满足自己的灌溉需求； 而投资机井的农户在完成自家灌溉后， 也愿意为其他农户提供灌溉服务，以提高资产的利用率。这样，农民自发形成、自我管理的地下水灌溉服务市场快速发育起来。
这是一种非官方的制度创新， 交易通常只发生在村庄内部，很少有政府干预，也不借助法律或行政手段，农民是市场交易的主体。这种制度创新发挥了农民在灌溉管理中的主体作用， 灌溉服务的供给方和需求方都改善了生产要素配置效率。并且， 通过引入市场机制，地下水灌溉服务市场的发展减少了水资源的浪费，解决了集体管理机井时存在的效率低下问题，提高了灌溉用水配置效率，在日益严峻的水资源短缺的现实挑战下被认为是非常值得考虑的管理地下水灌溉的有效方式。
（二）在地表水灌溉管理中， 农民逐渐成为末级渠系的管护主体
改革开放以来，在市场经济体制和国际灌区管理成功经验的影响下，面对灌溉渠系老化、管护缺失、用水效率低下等棘手的现实问题，中国灌区管理也开始探索变革。变革的方向是改变长期自上而下的管理体制，将政府部门或灌区的部分灌溉管理责任转移给末端的用水者，即鼓励农民真正参与。2 0 世纪9 0 年代中期，世界银行在湖北省和湖南省开展农民用水者协会试点项目， 开启了中国地表水灌溉管理体制的改革之路。农民用水者协会受到了政府的高度重视，在各项政策的推动下，全国农民用水者协会数量迅速增加，成了地表水末级渠系灌溉管理的主导形式。根据《2018中国水利发展报告》， 截至2017年底，以农民用水者协会为主的农民用水合作组织达到8 . 3 万个， 管理的灌溉面积达到3.26亿亩。
农民用水者协会原则上是农民自己管水的组织，协会成员由农民自己选出的代表组成，代表农民行使灌溉管理职能，负责放水、水费收取、末端渠系维护、与灌区协调等事宜，改变了农民只关心自家灌水而对渠系维护不力和水浪费现象的冷淡态度，调动了农民的积极性，强化了他们的主体意识。为了保障用水者协会更好地运行，2016年之后，农业水价综合改革专门在原有水价中加入末级渠系水价（0.01～0.02 元/方），为协会自我管理提供费用支持。不得不承认，虽然现实中并不是所有的农民用水者协会的运行都取得了预期效果，但农民在地表水灌溉管理中的话语权不断凸显。
新发展阶段灌溉管理中充分发挥农民主体作用面临的难题
尽管过去几十年中，中国的灌溉管理体制发生了深刻变化， 农民参与灌溉管理的程度不断提高，但与充分发挥农民主体作用仍有一定的距离。
（一）政府强力主导，农民参与不足
这个问题普遍存在于农民用水者协会的改革实践中。在推动集体管理向农民用水者协会管理转变的进程中，本应呈现“政府主导、农民主体”的治理格局，却在很多地方的实践中没有有机统一起来，而是表现为“政府强力主导、农民参与不足”。
在黄河上游灌区开展的实地调查中发现，2005年之后，在灌溉管理相关部门的层层推动下（包括开会、下文件等），各村迅速回应筹建农民用水者协会，短期内协会数量增长迅速。然而，农民用水者协会的统计数字并不等同于农民的参与程度。调查发现，在农民用水者协会挂牌成立已为时不短的许多村庄，普通村民不清楚村里有没有协会、协会的具体职能是什么、协会会长是谁等现象比较普遍。从协会人员组成看，很多协会的管理成员班子就是原来村委会班子成员，主要村干部兼任协会会长，灌溉管理只是村委会众多工作事项之一。虽然村委会墙上张贴的农民用水者协会章程详细规定了用水者的权利和义务， 但农民实际上很少参与协会管理的决策过程，协会管理实质上还是传统的村集体管理，协会只是名义上的存在，农民并没有发挥主体作用，改革效果也不尽如人意。成立农民用水者协会的初衷就是让农民把管好水当成自己的事，激发农民的内在活力，但实际中，基层政府过度主导屡见不鲜，下了大功夫自上而下推动的农民用水者协会管理，却忽视了农民的态度、反应和需求，忽略了农民主体性作用的发挥。
（二）农民的主体意识薄弱， 自治能力不足
灌溉管理改革中， 农民没有发挥出预期的主体性作用， 除了与基层政府的干预有关， 还有一个很重要的原因就是农民作为主体却没有意识到自己的主体地位， 缺乏主动参与的意识和能力。在以发挥农民主体作用为方向的灌溉管理制度改革进程中，农民还没有从思想上将管水当成自己的事，而是在政府的宣传、调动和主推下充当配角，被推着走，存在应付心理， 在有机会行使话语权的时候也不愿意主动参与。实地考察中发现，很多农民并不关心协会的管理成员如何产生，对能否参加协会的各种会议也表现得无所谓， 主体意识薄弱。
除了主体意识欠缺，农民自治能力不足也是制约其发挥主体作用的重要因素。农村劳动力持续大规模的非农转移对发挥农民在灌溉管理中的主体作用形成了挑战。农户家庭外流的劳动力往往是那些受教育水平更高、农业生产管理经验更丰富、身体素质更好的男性劳动力，而留守村庄的人口更多是老年和女性。留守人口综合素质不高，即使有参与灌溉管理的热情和发挥主人翁作用的情怀，但囿于自身能力不足，也难以在参与过程中建言献策或者投入较多精力，使得留守群体参与效率低下。在华北平原井灌区的调查发现，家庭劳动力非农转移程度较高的农户，更倾向于退出参与地下水灌溉服务市场。这种情况形成的深层次原因是当前农业作为弱质产业的基本局面没有根本改变，农业劳动力边际报酬不具有产业竞争优势。有自治能力的农民更倾向于从事非农工作，对农业收入的依赖性降低，村庄归属感下降，对灌溉管理的关心度也随之减少。
（三）外部环境尚不完善，农民主体作用发挥受阻
农民在灌溉管理中尚未充分发挥出主体作用，也与当前不完善的外部环境有关。首先，农村基层民主制度还不健全，农民话语权未能充分展现。当前，农村基层的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商制度建设还不太完善，农民很难广泛、深入地参与灌溉管理的决策过程。不深度参与就很难有强烈的责任感，也就很难发挥内生动力。调查中发现，名义的农民用水者协会管理成员的民主选举制度经常得不到真正执行，管理决策过程中的民主协商也经常停留在用水者协会的章程之中。其次， 缺乏农民参与灌溉管理的激励和约束机制。农民是一个利益群体，激励机制能够激发农民参与灌溉管理的积极性，约束机制能够规范参与者的行为，构建完善的激励和约束机制能够保障农民的有效参与。实践证明，缺乏激励机制的农民用水者协会只是流于形式，缺乏约束机制的地下水灌溉服务市场也难以得到农民的信赖。
新发展阶段强化农民灌溉管理主体地位的工作重点
（一）找准政府角色定位，着重发挥基层党组织的引导作用
水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，这决定了水资源管理必须要由政府主导。但是，主导不是包办、**，不能挤占农民作为灌溉管理的主体地位。因此，基层政府要找准自己在推动农民参与灌溉管理进程中的角色定位。一要转变旧的思维方式， 改变过去强势介入的行为观念， 认识到政府不是无所不能的，在做好“掌舵人”的前提下，让农民自己处理自己的事。二要充分尊重民意，了解当地实际和农民所思所想，问需于民，问计于民，和农民充分互动，切不能在不切实际或农民不愿意的情况下硬推硬上， 使农民参与灌溉管理有名无实。三要将工作重点放在调动农民参与的积极性上，将宣传和引导工作做到位，让农民充分了解参与灌溉管理的意义和内容，为他们搭建交流平台表达意愿和想法，不能让他们做旁观者和门外汉，切实发挥农民群众在灌溉管理中的主体作用。
（二）多途径提升农民参与灌溉管理的主动意识和能力
如果农民没有参与灌溉管理的主动意识，政府再推动也取得不了实质性的进展；农民如果没有参与灌溉管理的能力，即使想参与， 也心有余而力不足。因此，提升农民参与灌溉管理的主动意识和能力是发挥农民主体作用的关键。
首先，以提升农业劳动力边际报酬为目标，提高农业产业竞争力。灌溉管理是提升农业产值的重要手段，当农民从事农业的边际劳动报酬与从事非农工作相当时，他们就会产生参与意愿，并有意识提高自身管理能力。为此，需要考虑以下方面：第一，政府做好农业产业特色化引导，发挥区域农业优势，生产有市场竞争力的产品。第二，持续深化农业产业化，通过最终产品溢价传导机制，提升农产品原料价格。第三，继续推进农业适度规模经营，鼓励和培育新型农业经营主体。第四，充分发挥农业服务业功能，为农业生产进一步赋能，提高农业生产效率。
其次，注重新媒介技术的运用，多种途径培育农民的主体意识。数字技术和智能手机已深度融入农民生活，改变了农民获取信息的方式。水管部门可以考虑利用新媒介技术，加大水资源利用政策的宣传力度，通过多种平台和方式传播农民自主管理的理念，激发农民的主体意识。
再次，培养农民自主管理能力，发挥示范带动效应。政府主管部门要重视农民的沟通能力、组织能力、谈判能力、议事能力等自主管理能力的培养，通过组织线下培训或远程教育等形式提高农民的能力，也可以组织农民走出去，了解和学习成功做法和经验，发挥典型的示范带动效应。
最后，凝聚村庄各类群体的力量，挖掘不同群体的价值。不同群体在认知和能力上存在差异， 在认清差异的同时要开展针对性调动，实现农民群体的广泛参与。留守群体中，虽中老年农民较多，但他们乡土情感浓厚，用水经验丰富，在村庄内部威望较高，不应该被忽视，应该充分挖掘这部分群体的价值，调动尚有自治能力的部分农民的责任感，发挥他们独特的优势。新型职业农民素质高、技术好、懂管理，是发挥农民主体作用的中坚力量，应加大政策支持力度，培育新型职业农民， 提高农民参与水资源管理的效率。
（三）优化农民在灌溉管理中发挥主体作用的外部环境
发挥农民在灌溉管理中的主体作用，既需要激发他们的内生动力，又离不开良好的外部环境。在新发展阶段，优化外部环境从而为农民发挥灌溉管理主体作用创造条件，需要考虑以下四方面：
第一，加强农村基层民主建设。农民之所以在参与灌溉管理过程中热情不高，没能真正当成自己的事情，归根结底是因为他们“说不上话”，或者说话的分量太轻。因此，要让农民真正感受到权利主体地位，就要完善村级公共事务的协商民主制度，建立民意反馈制度，使他们真正有权利参与放水、收费、管护等每一个环节的决策过程，将农民群众的知情权、参与权、监督权与受益权落到实处。
第二，建立和完善保障农民主体地位的法律法规和政策制度体系。在法治社会，农民在灌溉管理中的主体地位也需要通过法律法规确立和维护。因此，需要研究专门的法律条文明确农民自治管水组织和服务供给个体的权利、义务和责任。同时，制度设计中要平衡激励机制和约束机制，既要避免缺乏约束的激励， 也要避免缺乏激励的约束，应将二者统一起来。
第三，优化市场环境，培育规范化的市场主体。在地下水灌溉的管理上，农户虽然较大程度上充当了灌溉服务的市场主体， 但农民自发形成的地下水灌溉服务市场在运作上并不规范，增加了农民的参与成本， 抑制了农民的积极性。为此，灌溉管理部门应该支持专业化灌溉服务供给主体的形成，鼓励更加专业、透明、有序的市场化运作方式，从而减少农民参与地下水灌溉服务市场的交易成本。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所/ 北京大学现代农学院、北京大学中国农业政策研究中心/ 河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心
本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第9-10期合刊
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